פסק-דין בתיק ע"א 8500/06

השופט ח' מלצר:

1.             לפנינו שלושה ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (כב' השופט י' צבן) מתאריך 29.8.2006, בגדרו נקבע כי מדינת ישראל ו-עיריית דימונה (להלן: העירייה) אחראיות, ביחד ולחוד, לחלק מן הנזקים שנגרמו למר נועם בלום(להלן: בלום) ולחברת "חוות צברי אורלי בע"מ" (להלן: החווה), כתוצאה ממחדליהן של המדינה והעיריה לספק מי קולחין לפעילותה של החווה (לעתים - למען הנוחיות - נקרא לבלום ולחווה, ביחד: בלום). כמו כן, נדחתה תביעתם של בלום והחווה כנגד חברת מקורות, שהינה אף היא נתבעת בהליך בפני בית המשפט המחוזי הנכבד, ואין כאן ערעור על כך שהופטרה מחיוב. כפועל יוצא מכך, נקבע כי המדינה והעירייה ישלמו לבלום ולחווה פיצויים בסך של 3,655,498 ש"ח (כשיעורם בתאריך 1.1.2001), בצירוף ריבית והצמדה, וכן הוצאות משפט ושכר טרחת עורך-דין, בסך של 200,000 ש"ח, בצירוף מע"מ.

           בקצרה יאמר, כי במרכז הליכים אלו עומדת טענתו של בלום, לפיה הובטח לו בשנת 1992 כי הוא יוכל להשתמש במי הקולחין (מי שפכים מטוהרים) של העירייה (להלן: מי הקולחין) לצורכי השקייה בחווה, ברם רק בשנת 2002 התחילה העברת מי הקולחין בפועל. בלום טוען כי בעקבות אי-הספקת מי הקולחין נגרמו לו ולחווה נזקים, ואותם הוא תבע מן העירייה, המדינה ומקורות. עוד יש להוסיף כי על אף שפרשה זו מכסה תקופה של כ-10 שנים (כאמור, החל משנת 1992 ועד לשנת 2002), הרי שבשנים 1998-1993 נהנה בלום ממכסה של מים שפירים (מי שתייה) שהוקצתה לו לטובת השקייה בחווה. אשר על כן, נזקיו של בלום נגרמו, בפועל, רק בשנים 1999-2002, ותביעתו הוגבלה, במישור הנזק, למה שקרה בשנים אלו בלבד.

           בפתח הדברים אביא את הנתונים הצריכים לעניין בפרשה מורכבת זו.

רקע נורמטיבי

2.             חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים) הינו החוק המרכזי העוסק בארגונו של משק המים בישראל, והוא מכיל הוראות רבות הנוגעות להסדרי השימוש המים, והפיקוח והבקרה על הגופים השונים המעורבים בחלוקתו, בהפקתו ובשימוש בו. את נקודת המוצא הנורמטיבית לדיוננו קובע חוק המים בשלושה סעיפים מרכזיים, המופיעים בפרק ה"מבוא" של החוק, הקוראים כך:

"1.   מקורות המים שבמדינה הם קנין הציבור, נתונים לשליטתה של המדינה ומיועדים לצרכי תושביה ולפיתוח הארץ.

[...]

3.    כל אדם זכאי לקבל מים ולהשתמש בהם בכפוף להוראות חוק זה.

7.    לענין חוק זה אין נפקא מינה אם זכות למים נוצרה על פי דין - לרבות חוק זה - או על פי הסכם או נוהג או באופן אחר, ואם נוצרה לפני תחילתו של חוק זה או אחרי כן".

           הנה כי כן, חוק המים קובע כי מקורות המים שבמדינת ישראל - אשר הגישה אליהם מקפלת בתוכה "מטען של זכות יסוד" (ראו: ע"א 9535/06 אבו מסאעד נ' נציב המים (לא פורסם, 5.6.2011) (להלן: פרשת אבו מסאעד)) - הינם קניין הציבור, והם מופקדים בידיה של המדינה. בצד האמור לעיל, נקבע כי מקום בו הורשה אדם, בכפוף להוראות חוק המים עצמו, להשתמש במים - הרי שהוא מחזיק בזכות, אף שמהותה המדויקת של הזכות איננה מבוארת בגדרי חוק המים, וגם אנו לא נידרש אליה כאן בהרחבה.

3.             בראש המערכת המדינתית העוסקת בתחום זה עומדת כיום הרשות הממשלתית למים ולביוב, אשר החליפה, במסגרת תיקון 22 לחוק המים, משנת 2006, את נציבות המים, שהיתה הגוף הרגולטורי הרלבנטי בתקופה שבה עוסק התיק. מאחר שהתביעה של בלום כוונה, במקור, בין היתר, נגד נציבות המים, נכנה את הרשות הממשלתית להלן בשם: הנציבות.

4.             אחד מן האמצעים העיקריים שהעניק המחוקק לנציבות על מנת לפקח על משק המים בישראל (ושבו נעשה שימוש גם בענייננו) הינו רשיון ההפקה, אשר ניתן בהתאם לסעיף 23 לחוק המים. סעיף זה קובע כדלקמן (בנוסחו דהיום, שלא חל בו שינוי שיש לו נפקות על המכלול מאז השנים הרלבנטיות לערעורים):

"לא יפיק אדם מים ממקור מים ולא יתפיל מי-ים, בין לצריכה עצמית ובין להספקה לאחרים, ולא יספק מים, בין אם הפיקם ממקור מים או התפילם ממי-ים ובין אם קיבלם מספק אחר - אלא על פי רשיון מאת מנהל הנציבות ובהתאם לתנאי הרשיון (להלן - רשיון הפקה); מתן רישיון הפקה וקביעת התנאים בו ייעשו על פי כללים שקבעה מועצת הנציבות".

           סעיף 24 לחוק המים קובע כי ברישיון ההפקה תצוין כמות המים שבעל הרישיון רשאי להפיק ולספק, ביחס לשעה, יממה, עונה, שנה או תקופה אחרת, ואילו סעיף 25 לחוק המים קובע כי מנהל הנציבות רשאי לקבוע ברישיון תנאים על מנת להבטיח את יעילות הספקת המים.

           לאחר הקדמה קצרה זו נמשיך איפוא בתיאור מפורט של המסכת העובדתית הרלבנטית לענייננו.

התשתית העובדתית

5.             בתחילת שנות התשעים פנה בלום למשרד החקלאות, והציג בפניו אפשרות להקמת חווה לגידולי צבר במרכז הארץ. זני הצבר שאותם ביקש בלום לגדל היו מסוג מיוחד, והם פותחו (בין היתר) על ידו של בלום בשנים 1990-1975. זנים אלה הניבו פרי באיכות גבוהה במשך עשרה חודשים בשנה (בניגוד לזנים אחרים של הצבר, אשר תנובת הפרי שלהם הוגבלה למספר חודשים בודדים בכל שנה), ובנוסף, הם הפגינו עמידות גבוהה כנגד מזיקים ומחלות. לאחר שהיוזמה להקמת החווה במרכז הארץ נדחתה, הציע בלום כי החווה תוקם במדבר, באזור הסמוך לערים דימונה וירוחם. הצעה זו זכתה לברכתם של גורמים רבים, וביניהם גם של שר החלקאות דאז, ועיריית דימונה. בהתאם לכך, הקים בלום את החווה בשנת 1992, באזור המדברי שבקרבת העיר דימונה, כאשר בכוונתו להשתמש במי הקולחין של עיריית דימונה לצרכי השקיה. עם הקמת החווה, ננטעו כ-550 דונם של צמחי צבר בחווה, ובהמשך, בשנת 1996, ננטעו 550 דונם נוספים, ובהמשך אף הוקם פרויקט תיירותי בחווה.

6.             עובר להקמת החווה, הגיש בלום בקשה להקצאה של מי קולחין מהנציבות. בתאריך 16.10.1991 אושרה בקשתו באופן עקרוני, והוצאת הרישיון הותנתה בכך שבלום ימציא לנציבות מכתב מן העירייה, המעיד על יכולת הספקת מי הקולחין. על מנת לעמוד בתנאי זה, הסמיכה העירייה את מר שאול שטרייט, שהיה בזמנו מנהל פרויקט ביוב ארצי, לבדוק את הנושא מטעמה, וזה שלח בתאריך 15.12.1991 מכתב לנציבות, בו הוא מסר כי בתוך 100 ימים תוכל העירייה לספק מי קולחין באתר הטיהור, בכל כמות ולחץ שיידרשו על ידי בלום. בעקבות זאת, נמסר לבלום בתאריך 6.9.1992 מכתב מאת אגף הקצאות ורישוי בנציבות, אשר בו נמסר כדלקמן: